{"id":19396,"date":"2019-04-08T22:14:39","date_gmt":"2019-04-08T20:14:39","guid":{"rendered":"https:\/\/archivio.irpa.eu\/sul-condono-edilizio-un-editoriale-di-lorenzo-casini\/"},"modified":"2019-04-23T17:17:52","modified_gmt":"2019-04-23T15:17:52","slug":"sul-condono-edilizio-un-editoriale-di-lorenzo-casini","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/archivio.irpa.eu\/en\/sul-condono-edilizio-un-editoriale-di-lorenzo-casini\/","title":{"rendered":"Abusi e condoni edilizi: dalla clandestinit\u00e0 al giusnaturalismo?"},"content":{"rendered":"

Editoriale uscito nel Giornale di diritto amministrativo<\/strong>\u00a0(n. 1\/2019).
\nL’articolo in .pdf \u00e8 disponibile qui<\/a><\/strong>.<\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

In Italia, dal 2015, l\u2019indice di abusivismo edilizio – ossia il rapporto, calcolato ogni anno dall\u2019ISTAT, tra costruzioni abusive e costruzioni autorizzate – sfiora il 20%\u00a0(1)<\/a>\u200b<\/strong>. Nel 2007, era al 9%. In alcune Regioni, come Campania e Calabria, l\u2019indice arriva al 64%; il valore pi\u00f9 basso, di appena il 2%, \u00e8 in Trentino Alto Adige. Tutto questo accade oggi, nel 2018, nonostante i 3 condoni edilizi degli anni 1985, 1994 e 2003. E nonostante l\u2019impressionante numero di domande di sanatoria presentate in quelle tre occasioni: circa 4 milioni di istanze per il primo condono; 300.000 per il secondo; oltre 400.000 per il terzo\u00a0(2)\u200b<\/a><\/strong>. Si \u00e8 cos\u00ec giunti, nel 2016, a un totale di oltre 15 milioni di pratiche, di cui 5 milioni ancora inevase\u00a0(3)\u200b<\/a><\/strong>.<\/p>\n

Il condono del 1985 aveva dato l\u2019illusione di poter porre fine una volta per tutte all\u2019abusivismo edilizio. Mai \u00e8 iniziato, per\u00f2, un vero e proprio censimento degli abusi. N\u00e9 \u00e8 mai cominciata una efficace attivit\u00e0 di vigilanza e demolizione: solo nel 2017 \u00e8 stata prevista l\u2019istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, della banca dati nazionale sull\u2019abusivismo edilizio, con un finanziamento di 500.000 euro a decorrere dal 2019 (art. 1, comma 27, L. 27 dicembre 2017, n. 205<\/a>). Ma le pur timide speranze che questa banca dati aveva alimentato, insieme con appositi stanziamenti ai Comuni per le demolizioni, si sono presto infrante contro le scelte adottate dall\u2019attuale Governo. Da giugno 2018, i condoni edilizi sono tornati e gli ultimi quindici anni di giurisprudenza costituzionale e amministrativa a tutela del paesaggio sono stati accantonati a vantaggio dell\u2019abusivismo, con riguardo alle zone colpite dagli eventi sismici del 2009, 2012, 2016 e 2017, nel Centro Italia e a Ischia.<\/p>\n

Quanto agli immobili danneggiati nel Centro Italia, lo scorso giugno, il Movimento Cinque Stelle (M5S) ha inserito, in sede di conversione del D.L. 29 maggio 2018, n. 55<\/a>, una mini-sanatoria per le opere edilizie minori (quelle di manutenzione straordinaria, riferita anche a parti strutturali) realizzate in assenza della – o difformit\u00e0 dalla – Segnalazione certificata di inizio attivit\u00e0 (SCIA) presentata per realizzarli (art. 1 sexies<\/em>, D.L. n. 55\/2018, conv. L. 24 luglio 2018, n. 89<\/a>). Nell\u2019iter\u00a0<\/em>parlamentare del D.L. 28 settembre 2018, n. 109, conv. L. 16 novembre 2018, n. 130<\/a> (c.d. decreto Genova), questa disposizione – con emendamento sempre del M5S – \u00e8 stata modificata per includere nella possibilit\u00e0 di sanatoria le opere non \u201cminori\u201d, come le ristrutturazioni, per di pi\u00f9 eseguite anche in assenza di o in difformit\u00e0 dal permesso di costruire (art. 39 ter<\/em>, D.L. n. 109\/2018<\/a>). Ma la sanzione \u00e8 rimasta la stessa. Si tratta di opere realizzate anche dopo il 2003 – termine fissato dall\u2019ultima sanatoria di cui al D.L. 30 settembre 2003, n. 269, conv. L. 24 novembre 2003, n. 326 – e fino al sisma del 2016, perci\u00f2 si \u00e8 di fronte a un vero e proprio nuovo condono.<\/p>\n

La vicenda di Ischia \u00e8 ancor pi\u00f9 eclatante. In questo caso, sempre il D.L. Genova, all\u2019art. 25, ha previsto che a tutte le istanze di condono – ossia presentate ai sensi di tutti e 3 i condoni edilizi, quelli del 1985, 1994 e 2003 – relative agli immobili danneggiati dal sisma del 2017 saranno applicate le norme della L. 28 febbraio 1985, n. 47, ossia quelle, pi\u00f9 permissive, del primo condono edilizio\u00a0(4)\u200b<\/a><\/strong>. Le disposizioni del 1985 ora potranno essere usate anche per abusi realizzati sino al 2003, inclusi quelli che, senza la nuova norma ad hoc<\/em>, sarebbero rientrati nel regime del c.d. terzo condono edilizio. Le norme del 2003 sono pi\u00f9 restrittive di quelle dei due precedenti condoni, specialmente quanto alla tutela del paesaggio. Queste restrizioni, pi\u00f9 volte richiamate dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, ora non valgono pi\u00f9 per l\u2019isola di Ischia, vincolata paesaggisticamente da diversi decenni. Il decreto ha quindi ammesso alla sanatoria opere abusivamente realizzate tra il 1994 e il 2003 che, con le regole del terzo condono edilizio, mai si sarebbero potute sanare. Queste opere non sono state ancora demolite per svariate ragioni – tra le quali il fatto che i proprietari hanno comunque presentato istanza di condono, cos\u00ec da sospendere la demolizione. Il problema dell\u2019abusivismo edilizio a Ischia, del resto, \u00e8 antico e tristemente noto: basta consultare i rapporti Mare monstrum<\/a>\u00a0<\/em>di Legambiente. E i numerosi tentativi perpetrati dal 2003 a oggi per aggirare le norme di tutela del paesaggio erano sempre falliti sia in Parlamento, sia in sede giudiziaria (Corte cost., ord. n. 150 del 2009<\/a>).<\/p>\n

A nulla sono valsi gli sforzi parlamentari per arginare questa deriva. Le modifiche inserite alla Camera nel D.L. n. 109 del 2018 hanno solo precisato che, nel caso di istanze presentate in base alle regole del terzo condono edilizio (quello del 2003) – la maggior parte delle quali avrebbero dovuto essere rigettate proprio perch\u00e9 in area vincolata – le procedure sono definite previo rilascio del parere favorevole da parte dell\u2019autorit\u00e0 preposta alla tutela del vincolo. La modifica non ha perci\u00f2 ripristinato il pi\u00f9 severo regime del 2003, che escludeva il condono in aree paesaggistiche nella gran parte dei casi, ma ha creato un nuovo sistema, in cui la decisione se concedere o meno la sanatoria \u00e8 tutta demandata, in ultima istanza, alla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attivit\u00e0 culturali (MIBAC) territorialmente competente. Opere abusive che prima non potevano essere condonate, dovranno tutte essere esaminate dalla soprintendenza. Ed \u00e8 comunque prevista anche la conferenza dei servizi, con i meccanismi di superamento di eventuali dissensi. A Ischia, perci\u00f2, non \u00e8 pi\u00f9 il legislatore a stabilire che, per la tutela del paesaggio, alcune opere non sono condonabili, ma sar\u00e0 l\u2019amministrazione – e in particolare il soprintendente – a dover valutare caso per caso: le opere escluse dal condono del 2003 potranno ora accedere alla sanatoria, assumendo – cosa altamente probabile – che i proprietari abbiano presentato in ogni caso istanza di condono a suo tempo, magari proprio scommettendo su un intervento legislativo.<\/p>\n

Cosa insegnano queste vicende?<\/p>\n

Innanzitutto, il paradosso \u00e8 che questi nuovi condoni sono stati introdotti da una forza politica – il M5S – che ha tra le proprie fondamenta proprio la tutela dell\u2019ambiente e del territorio. E il conflitto interno al Movimento su questi temi traspare dall\u2019iter\u00a0<\/em>parlamentare: alla Camera sono stati presentati dal M5S alcuni emendamenti – poi respinti – diretti a contenere o annullare gli effetti del condono a Ischia; al Senato, in Commissione, anche grazie ad alcuni senatori del M5S, era stato approvato un emendamento dell\u2019opposizione, poi soppresso in aula, che cancellava dal decreto-legge il riferimento al condono del 2003. Come scrisse qualche anno fa Salvatore Settis nel suo bel libro \u201cPaesaggio. Costituzione. Cemento\u201d, l\u2019Italia ha un \u201cpaesaggio distrutto dalle leggi\u201d. Era difficilmente immaginabile, per\u00f2, che le leggi pi\u00f9 distruttive degli ultimi quindici anni potessero essere forgiate da un Governo retto da una forza politica che ha l\u2019ambiente tra le sue cinque stelle.<\/p>\n

Inoltre, \u00e8 mancata una vera opposizione di tutte le forze, politiche e civili, contro questi condoni. In Parlamento vi \u00e8 stata una azione ferma e decisa da parte delle minoranze, riportata solo parzialmente dai media. Le associazioni ambientaliste, ancora frastornate dal brusco cambiamento del M5S, hanno provato ad alzare la voce. Neanche i ministeri competenti, come il MIBAC, hanno opposto la minima resistenza, quando invece, per fare un esempio, nel 2003 fu proprio l\u2019allora Ministro Giuliano Urbani a combattere per limitare le conseguenze che il terzo condono edilizio avrebbe causato sul paesaggio. Questa volta, nel silenzio da parte della societ\u00e0 civile, sembra essere mancato proprio quell\u2019attivismo mediatico che il M5S ha sempre praticato negli anni in cui era all\u2019opposizione, specialmente su questi temi. Basti ricordare il caso del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, conv. L. 11 novembre 2014, n. 164<\/a>, il c.d. decreto \u201cSblocca Italia\u201d, il cui scopo non era quello di sanare costruzioni abusive private, ma di accelerare la realizzazione di infrastrutture di pubblica utilit\u00e0: vi furono, allora, manifestazioni, instant-books<\/em>, proteste veementi contro il Governo. Nulla di tutto ci\u00f2 si \u00e8 verificato di fronte ai nuovi condoni edilizi approvati nell\u2019autunno 2018. Del resto, anche in successivi provvedimenti, come nel D.L. 14 dicembre 2018, n. 135<\/a>, o nella L. 30 dicembre 2018, n. 145<\/a>, sono state introdotte misure con forte impatto sul territorio e sulle regole urbanistiche, come nel caso delle dismissioni immobiliari, delle concessioni demaniali o delle concessioni idroelettriche, in cui lo Stato sembra aver abbassato la guardia verso le amministrazioni regionali e locali. E ci\u00f2 trova conferma anche nella proposta di nuova delega legislativa in materia edilizia, in cui \u00e8 stato ipotizzato un ampliamento delle categorie di interventi c.d. liberi.<\/p>\n

Infine, il dato forse pi\u00f9 allarmante \u00e8 che la logica dei condoni sembra essere divenuta parte integrante del diritto del governo del territorio italiano. Una logica estranea ad altri ordinamenti: gli stranieri stentano a comprendere come si possa lasciare in piedi un edificio che non avrebbe dovuto essere costruito o che sia stato costruito in violazione delle regole urbanistiche. L\u2019abusivismo e il condono, in Italia, sembrano non pi\u00f9 far parte di un ordinamento giuridico \u201cclandestino\u201d, secondo la nota formula di Massimo Severo Giannini. Abusi e condoni edilizi hanno oramai dato vita a una specie di \u201cgiusnaturalismo\u201d, che prima o poi consente allo Stato di riconoscere ai proprietari il diritto di edificare nei luoghi e nel modo nei quali i proprietari stessi hanno scelto di esercitarlo. La leva economico-finanziaria, per di pi\u00f9, \u00e8 divenuta meno rilevante, anche perch\u00e9 gli oneri di urbanizzazione per le costruzioni abusive possono superare le entrate derivanti dal pagamento delle oblazioni versate per le pratiche effettivamente evase. E il conflitto di competenze legislative tra Stato e Regioni, ancora molto acceso nel 2003 in occasione del terzo condono edilizio (Corte cost. n. 196 del 2004<\/a>), pare sopito su questi temi, nonostante nel caso di Ischia lo Stato abbia in parte leso la potest\u00e0 regionale in materia di governo del territorio: ma che interesse pu\u00f2 avere la Campania ad impugnare una legge statale che finalmente attua quel che la Regione ha tentato di realizzare senza successo in pi\u00f9 d\u2019una occasione?<\/p>\n

La stratificazione di questo gioco ciclico costruito su abusi, aspettative e sanatorie, d\u2019altronde, \u00e8 profonda e risalente. Basta ricordare la storia di Roma moderna: gi\u00e0 \u00c9mile Zola, nel 1896, descriveva \u201cun vol de sp\u00e9culateurs<\/em>\u201d edilizi venuto dall\u2019Alta Italia, che si era abbattuto sulla pi\u00f9 nobile e facile delle prede: Roma\u00a0(5)\u200b<\/a><\/strong>; negli anni Trenta del XX secolo, Giuseppe Bottai, come governatore della Capitale, deliberava che le regole urbanistiche del 1931 non dovevano ostacolare lo sviluppo edilizio in quelle zone dove si erano costituiti \u201cnaturalmente\u201d interi nuclei, in difformit\u00e0 di qualsiasi norma\u00a0(6)\u200b<\/a><\/strong>; nel secondo dopoguerra, \u00e8 coniata la formula del cd. \u201cabusivismo di necessit\u00e0”\u00a0(7)\u200b<\/a><\/strong>, che poi port\u00f2 alla prima sanatoria del 1985 tesa a condonare anche i c.d. \u201cnuclei spontaneamente sorti\u201d; oggi, la Capitale conta il pi\u00f9 alto numero di pratiche di condono edilizio, oltre 600.000, di cui oltre 200.000 non ancora evase\u00a0(8)\u200b<\/a><\/strong>.<\/p>\n

Decenni di edificazioni naturali e spontanee, al di fuori delle regole, dunque, spiegano in parte i tratti giusnaturalistici che abusi e condoni edilizi hanno acquisito nel nostro Paese. A queste ragioni, ne vanno aggiunte altre di ordine storico, economico, culturale, sociologico e persino religioso e antropologico, che restituiscono la cifra dell\u2019enorme divario Nord\/Sud, divenuto forse anche maggiore dei livelli pre-unitari.<\/p>\n

Esistono rimedi per migliorare questa situazione?<\/p>\n

Le vicende dei condoni edilizi mostrano che, almeno in Italia, quello comunale non \u00e8 il livello di governo pi\u00f9 appropriato per contrastare l\u2019abusivismo. Andrebbero valutate altre soluzioni, coinvolgendo maggiormente autorit\u00e0 sopra-ordinate o anche creando apposite strutture statali, possibilmente di natura tecnica, con poteri e mezzi \u201cspeciali\u201d per smaltire tutte le istanze arretrate e procedere con le eventuali demolizioni. La lotta contro l\u2019abusivismo edilizio richiederebbe un\u2019agenzia nazionale non meno di quanto avvenuto con altre questioni. Ma la praticabilit\u00e0 di tali opzioni appare sempre meno concreta, se la \u201cpressione\u201d elettorale locale \u00e8 giunta a condizionare il Governo e il Parlamento nel modo che si \u00e8 visto.<\/p>\n

Nel caso di Ischia, per esempio, vi \u00e8 senza dubbio un problema molto serio da risolvere. Ma la soluzione trovata con il decreto Genova appare sbagliata, oltre che difficilmente sostenibile: non \u00e8 \u201cscaricando\u201d tutto il peso della decisione sulla Soprintendenza del MIBAC che si avr\u00e0 la migliore ponderazione degli interessi pubblici coinvolti. La misura su Ischia, inoltre, crea un precedente pericoloso per la tutela del paesaggio, che potr\u00e0 portare a richieste analoghe per altre zone d\u2019Italia. Un precedente che non pu\u00f2 trovare giustificazione negli eventi sismici, che per di pi\u00f9 spesso producono danni molto gravi anche a causa della massiccia presenza di costruzioni abusive. Si \u00e8 scelto, poi, di intervenire sulle regole generali del condono edilizio per un\u2019isola, con disparit\u00e0 di trattamento rispetto al resto del territorio nazionale (il che solleva anche dubbi di legittimit\u00e0 costituzionale). Sotto questo aspetto, la mini-sanatoria per le aree del Centro Italia colpite dal sisma \u00e8 almeno qualcosa di nuovo, anche se, nella sostanza, non diversa da un condono edilizio.<\/p>\n

Il problema dell\u2019abusivismo edilizio pu\u00f2 essere risolto solamente con investimenti adeguati di risorse umane, strumentali e finanziarie, recuperando le promesse formulate gi\u00e0 nel 1985, poi purtroppo tradite. Occorre procedere con urgenza a un censimento che fornisca tutti gli elementi utili sulla storia, sul contesto e sulla natura di ogni singolo abuso edilizio: \u00e8 evidente, per esempio, che le questioni della domanda e dell\u2019offerta degli alloggi o dell\u2019edilizia economica e popolare richiedono valutazioni pi\u00f9 approfondite, anche per i profili urbanistici e paesaggistici, rispetto a quelle da compiere in ordine alla edificazione abusiva realizzata in aree dissestate dal punto di vista idro-geologico o per fini di lucro o di villeggiatura.<\/p>\n

La sfida pi\u00f9 difficile, tuttavia, rimane quella di carattere culturale. E la risposta strutturale pi\u00f9 efficace su questo \u00e8 sempre la stessa: bisogna partire dalla scuola, dall\u2019istruzione e dalla promozione dello sviluppo della cultura, per far comprendere che il rispetto delle regole \u00e8 a beneficio di tutti. Il condono non cancella solo la pena al trasgressore, ma lascia anche un segno sul territorio, a d\u00e0nno e a spese degli altri cittadini. Un segno che non doveva essere tracciato: ecco perch\u00e9 \u00e8 importante opporsi sempre, con fermezza, a ogni forma di condono.<\/p>\n

Lorenzo Casini<\/em><\/a><\/p>\n

 <\/p>\n

\n

Note<\/h3>\n

 <\/p>\n

(1)<\/a><\/strong>\u00a0\u00a0https:\/\/www.istat.it\/it\/files\/\/2017\/12\/cap09.pdf<\/a>\u00a0<\/em>e https:\/\/www.istat.it\/it\/files\/\/2018\/07\/Aggiornamento_Bes_luglio_2018.zip<\/a>.<\/em><\/p>\n

(2)<\/a><\/strong>\u00a0P. Berdini, Breve storia dell\u2019abuso edilizio in Italia<\/em>, Roma, 2010, 69. Si v. anche F. Curci – E. Formato – F. Zanfi (a cura di), Territori dell\u2019abusivismo. Un progetto per uscire dall\u2019Italia dei condoni<\/em>, Roma, 2017.<\/p>\n

(3)<\/a><\/strong> Rapporto del Centro Studi Sogeea<\/em>, presentato in Senato per il convegno Trent\u2019anni di condono edilizio in Italia: criticit\u00e0, prospettive e opportunit\u00e0<\/em>(22 aprile 2016):\u00a0http:\/\/www.centrostudisogeea.it\/img_ricerche\/Rapporto%20Condono%20Edilizio%20-%20Aprile%202016.pdf<\/a>.<\/em><\/p>\n

(4)<\/a><\/strong> S. Battini – L. Casini – G. Vesperini – C. Vitale (a cura di), Codice commentato di Edilizia e Urbanistica<\/em>, Milano, 2013, in particolare i contributi di D. Caldirola in materia di condoni, 962 ss., 1050 ss. e 1553 ss.<\/p>\n

(5)<\/a><\/strong> \u00c9. Zola, Rome\u00a0<\/em>(1896), Paris, 1999, 395.<\/p>\n

(6)<\/a><\/strong> Del. n. 5390 del 25 luglio 1935, citata da P. Berdini, Breve storia dell\u2019abuso edilizio in Italia<\/em>, cit., 21.<\/p>\n

(7)<\/a><\/strong> I. Insolera, Roma moderna. Un secolo di storia urbanistica<\/em>, Torino, 1971, 195 ss. Tra i volumi pi\u00f9 recenti, V. Emiliani, Roma capitale malamata<\/em>, Bologna, 2018, e R. Morassut, Le borgate e il dopoguerra. Politica, societ\u00e0, ideologia alle radici della Roma di oggi<\/em>, Roma, 2018.<\/p>\n

(8<\/a>)<\/a> <\/strong>\u00a0Rapporto del Centro Studi Sogeea, <\/em>cit.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Editoriale uscito nel Giornale di diritto amministrativo\u00a0(n. 1\/2019). L’articolo in .pdf \u00e8 disponibile qui.   In Italia, dal 2015, l\u2019indice di abusivismo edilizio – ossia il rapporto, calcolato ogni anno dall\u2019ISTAT, tra costruzioni abusive e costruzioni autorizzate – sfiora il 20%\u00a0(1)\u200b. Nel 2007, era al 9%. 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